I. ВВЕДЕНИЕ
1. Многие страны убежища установили административные или законодательные механизмы
для упорядочивания пребывания лиц, официально не признанных беженцами, возвращение
которых, по разнообразным причинам, невозможно или нежелательно. Данные механизмы
представляют собой позитивный и прагматический подход к ответным мерам на
определенные потребности в защите на международном уровне.
2. При отсутствии какой-либо гармонизации, отдельные ответные меры Государств
приводят, однако, к распространению статусов, предоставляемых, по различным
причинам, широкому кругу лиц. Примеры таких различных типов статуса включают
"В-статус", "вспомогательную защиту", "фактический
статус" и "гуманитарный статус". Данные статусы предусматривают
различные стандарты обращения, приводящие к соответствующим последствиям для
получателей помощи.
3. Цель данного документа состоит в определении получателей помощи по данным
дополнительным формам защиты; некоторого анализа правовой базы, применимой
к ним, и характера защиты, предоставляемой государствами; а также в предложении
соответствующих стандартов обращения, которые, с точки зрения УВКБ ООН, должны
иметь место. Данный документ также связывает проводимое рассмотрение с вопросом
защиты в ситуациях массового притока.
II. РАЗРЕШЕНИЕ НА ПРЕБЫВАНИЕ: РАЗЛИЧНЫЕ ГРУППЫ ПОЛУЧАТЕЛЕЙ ПОМОЩИ
4. Анализ категорий лиц, пользующихся преимуществами от разрешения
на пребывание в течение длительного периода, показывает, что такое разрешение
предоставляется государствами по целому ряду причин, лишь некоторые из которых
связаны с потребностью в защите на международном уровне. Данные причины могут
быть приближенно классифицированы следующим образом:
а) причины, связанные с состраданием или практическими соображениями и
b) причины, связанные с потребностями в защите на международном уровне, которые
могут, таким образом, квалифицироваться как дополнительные формы защиты.
В данном документе мы сосредоточимся на последней категории.
А. Пребывание, не связанное с потребностями в защите: сострадание и практические причины
5. Государства могут разрешить длительное пребывание исключительно по причинам сострадания, в частности ввиду возраста, состояния здоровья или семейных связей.[1] Если выдворение невозможно, в связи с невыполнимостью перевозки или отсутствием либо невозможностью получения проездных документов, длительное пребывание может быть разрешено по практическим причинам. Соответствующие лица обычно не являются лицами, ищущими убежища, или эти лица, подав заявление о предоставлении убежища, получили правомерный отказ и были признаны не нуждающимися в защите на международном уровне. Данные случаи необходимо полностью отличать от случаев, при которых имеют место потребности в защите на международном уровне и обязательство соблюдать фундаментальный принцип невыдворения и которые, таким образом, непосредственно относятся к сфере действия УВКБ ООН. Данный документ не относится к лицам, исключенным из сферы действия статуса беженца применением статей об исключении, содержащихся в Конвенции 1951 года, но не могут, по соответствующему законодательству о правах человека, быть возвращены в страну, где они могут подвергнуться риску пыток.
В. Пребывание в связи с потребностями в защите на международном уровне
6. Различные соображения применяются к случаям, когда разрешение
на пребывание выдается на основаниях, связанных с потребностью в защите на
международном уровне. Разнообразие проявляется даже в пределах группы получателей
помощи с признанными потребностями в защите. По опыту УВКБ ООН, получатели
помощи включают:
(a) лиц, которые должны входить в сферу действия положений Конвенции 1951
года о статусе беженцев или Протокола 1967 года к ней, но которые не могут
быть признаны государством как таковые в результате различий в интерпретации;
(b) лиц, которые имеют правомерные причины подавать заявления о предоставлении
защиты, но которые не обязательно входят в сферу действия положений Конвенции
1951 года.
Основанием нижеследующего обсуждения является понимание УВКБ ООН того факта,
что в любом случае, связанном с беженцами (в самом широком толковании данного
термина), УВКБ ООН заинтересовано и, конечно же, обязано обеспечить адекватное
обращение, а также экспертную оценку для участия в дебатах о мерах, связанных
с пребыванием и обращением.
Получатели помощи, которые могут соответствовать критериям Конвенции 1951
года / Протокола 1967 года
7. Различные интерпретации государствами критериев включения, установленных
в Статье 1 Конвенции 1951 года, приводят к существенным различиям в показателях
признания государствами статуса лиц в подобных обстоятельствах. Некоторые
лица, признанные беженцами в одном государстве, могут получить отказ в предоставлении
такого статуса в другом. Важно признать, однако, что даже в тех случаях, когда
статус беженца не предоставляется, государства обеспечивают альтернативные
формы длительного пребывания, признавая потребность в защите на международном
уровне.[2]
8. Можно определить по крайней мере три группы, в отношении которых распространены
различные взгляды на интерпретацию критериев определения беженцев:
(a) одна важная группа состоит из лиц, опасающихся преследования представителями
негосударственных групп по причинам, изложенным в Конвенции 1951 года. Хотя
в большинстве стран такие лица признаются беженцами согласно Конвенции, в
некоторых (немногих) странах они лишаются статуса беженца с предоставлением
альтернативного;
(b) другая группа включает беженцев, которые спасаются от преследования в
районах продолжительных конфликтов. Во многих странах они рассматриваются
как "жертвы насилия общего характера", причем им предоставляются
дополнительные виды защиты. Данное положение имеет место, даже когда конфликт,
от которого спасаются данные лица, берет начало в этнических, религиозных
или политических различиях, по которым преследуются лица, спасающиеся бегством.
В других Государствах данное положение может также быть основанием для признания
таких лиц беженцами согласно Конвенции;
(c) третья группа состоит из лиц, опасающихся или являющихся жертвами преследования
по тендерным признакам, а также лиц, которые иным образом соответствуют критериям
Конвенции. В подавляющем большинстве государств таким лицам предоставляется
только дополнительный или вспомогательный статус защиты, часто на законодательном
основании, вместо признания беженцами. В других юрисдикциях такие лица признаются
соответствующими критериям Конвенции.
9. По мнению УВКБ ООН, основанному, в немалой степени, на соответствующей
практике государств, указанные выше категории должны входить в сферу действия
Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года. Наличие признанной потребности
в защите на международном уровне в таких случаях достаточным образом доказывается
тем фактом, что государства предоставляют некоторые формы защиты. Для достижения
полной последовательности и обеспечения полной и содержательной интерпретации
определения беженца согласно Конвенции, желателен согласованный подход в рамках
режима, предусмотренного Конвенцией.
Получатели помощи, могущие не соответствовать критериям Конвенции 1951 года
/ Протокола 1967 года
10. Лица, не обязательно являющиеся беженцами согласно Конвенции 1951 года,
но испытывающие, однако, потребность в защите на международном уровне, обычно
называются беженцами, входящими в более широкую сферу компетенции УВКБ ООН.
Данная компетенция в общем случае понимается как относящаяся к лицам, покинувшим
свои страны и испытывающим потребность в защите на международном уровне из-за
серьезной угрозы жизни, свободе или безопасности таких лиц в стране происхождения,
в результате вооруженного конфликта или серьезных общественных беспорядков.[3]
Например, лица, спасающиеся от насильственных действий общего характера и
сопровождающего их беспорядка в конфликтных ситуациях, без определенного элемента
преследования, не могут входить в сферу действия строгой интерпретации определения
беженца согласно Конвенции 1951 года, но могут, тем не менее, требовать защиты
на международном уровне и находиться в сфере компетенции УВКБ ООН.
11. Региональные документы о беженцах в Африке и Латинской Америке
[4] определенно указывают на то, что защита беженцев должна также охватывать
данную "расширенную" их категорию. В других регионах, при отсутствии
таких документов, государства предусматривают длительное пребывание в своем
внутреннем законодательстве. В отношении данной категории беженцев, по опыту
УВКБ ООН, существует потребность в большей согласованности дополнительных
форм защиты на основе стандартов законодательства о правах человека и беженцах.
III. СТАНДАРТЫ ОБРАЩЕНИЯ ДЛЯ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ФОРМ ЗАЩИТЫ
12. При отсутствии согласованного подхода в государствах или регионах, где
не применяются международный и региональные документы беженца, разнообразие
статусов может приводить к возникновению различных режимов прав. В некоторых
случаях данные права менее склонны к расширению, чем в других. В следующих
параграфах предложены стандарты обращения, соответствующие положениям международного
законодательства о правах человека и беженцах [5],
которые могут содействовать государствам или сориентировать их в усилиях по
гармонизации.
13. Универсальные принципы прав человека предусматривают, что лицам, которые
допущены к пребыванию в стране в рамках защиты, должны быть обеспечены приемлемые
стандарты жизни, не ущемляющие их человеческого достоинства. С учетом бедствий,
которые претерпели эти люди, им требуется соответствующая степень уверенности
и стабильности. Простого отказа от высылки, по мнению УВКБ ООН, недостаточно.
14. Получателям дополнительных форм защиты должен быть предоставлен официальный
правовой статус с определенными правами и обязанностями, а также документы,
удостоверяющие такой статус. Статус должен действовать на протяжении периода
времени, достаточного для того, чтобы получатели помощи снова вернулись к
нормальной жизни, то есть он должен предоставляться, пока существует потребность
в защите.
15.Статус, предоставляемый получателям помощи, должен обеспечить признание
и защиту основных прав, определенных в соответствующих международных и региональных
документах [6].
В некоторых государствах или регионах внутренние или региональные положения
о правах человека могут требовать стандартов обращения, превышающих стандарты,
предусмотренные в других государствах или регионах. Однако подлежащие соблюдению
стандарты не должны быть ниже определенного минимального уровня.
16. В сфере гражданских и политических прав получатели помощи должны, в частности:
17. Защита таких лиц должна, кроме того, включать основные социально-экономические
права, сопоставимые с правами, в общем случае предоставляемыми в принимающей
стране, включая, в частности:
18. В ряде случаев Исполнительный комитет подчеркнул особую важность установления
мер, обеспечивающих единство семьи беженцев. [7] Семья признана в документах
о правах человека естественной и фундаментальной ячейкой общества: поддержание
или восстановление единства семьи является одним из наиболее важных путей,
которыми лицам, испытывающим потребность в защите на международном уровне,
может быть обеспечена стабильность, требуемая для продолжения их жизни. Соответственно,
любые дополнительные режимы защиты должны предусматривать соответствующие
положения о воссоединении с близкими родственниками, через определенное время,
в принимающей стране.
19. Дополнительные формы защиты, подобно защите по Конвенции 1951 года, не
обязательно носят постоянный характер. Положения Конвенции о приостановлении
действия предусматривают окончание статуса беженца в случае отсутствия потребности
в защите на международном уровне. Окончание дополнительного статуса должно,
аналогично, основываться на объективных критериях, установленных в письменной
форме, предпочтительно в законодательстве, и ни в коем случае не должно быть
произвольным. С учетом специфического опыта для УВКБ ООН должна, предпочтительно,
быть предусмотрена консультативная роль, в случаях принятия решений о правомерности
прекращения действия дополнительных мер защиты для беженцев.
IV. СФЕРА ДЕЙСТВИЯ ЗАЩИТЫ В СИТУАЦИЯХ МАССОВОГО ПРИТОКА
20. В Африке и Латинской Америке ситуации массового прибытия широко охвачены
в региональных документах о предоставлении убежища. Понятие временной защиты
возникло в Европе и других регионах в качестве временной меры защиты в ситуациях
массового перемещения, вызванных, преимущественно, убедительными причинами,
включающими приведенные в определении беженца или подобные таковым. Цель временной
защиты состоит в обеспечении непосредственного доступа к безопасности и защите
основных прав человека, включая защиту от высылки, в странах, непосредственно
затронутых крупномасштабным притоком. Временная защита может также служить
для расширения перспектив согласованных ответных мер на региональном уровне,
за пределами непосредственно затронутых областей.
21. Временная защита является инструментом чрезвычайного положения для принятия
ответных мер в ситуациях массового притока, в которых имеют место самоочевидные
потребности в защите, наряду с небольшими или отсутствующими возможностями
определения такой потребности на индивидуальном основании в короткие сроки.
Это отличается от дополнительных видов защиты, при которых правовой статус
предлагается после признания индивидуальных потребностей в защите и определения
их характера. Временная защита, по определению, связана с групповой оценкой
потребностей в защите на международном уровне, основывающейся на обстоятельствах,
имеющих место в стране происхождения, тогда как дополнительные меры защиты
применяются в отношении лиц, потребности которых в защите были рассмотрены
непосредственно. Несмотря на то, что как временная, так и дополнительная защита
должна обеспечивать адекватные стандарты обращения для получателей помощи,
преходящий характер временной защиты, и особенно её использование в отношении
большой группы, гарантирует повышение стандартов обращения через какое-то
время, в случае доказательства необходимости её продолжения. Дополнительные
меры защиты, с другой стороны, обеспечивают определенное обращение непосредственно
после признания потребности определенного лица в защите.
22. В связи с этими и другими существенными отличиями данных двух понятий,
инструмент временной защиты, носящий преходящий характер, необходимо полностью
отличать от дополнительных форм защиты, предоставляемой в отдельных случаях.
V. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ
23. В то время как некоторые государства используют механизм "расширенного"
определения в региональных документах предоставления защиты беженцам, входящим
в расширенную сферу компетенции УВКБ ООН, другие государства используют законодательные
меры для предоставления разрешений на продолжение пребывания в течение длительного
периода времени. В последнем случае быстрое распространение стандартов для
различных категорий получателей помощи имеет, в некоторых случаях, тенденцию
к выведению на второй план их характеристики как беженцев и ведет к путанице
в положениях, которые должны регулировать обращение с ними.
24. В данных обстоятельствах согласование стандартов обращения с лицами, испытывающими
потребность в защите на международном уровне, но не признанными беженцами
в государствах убежища, может оказаться полезным и содействовать
обеспечению соответствия стандартов принципам защиты беженцев. Конвенция 1951
года, не применимая непосредственно ко многим получателям помощи, содержит
полезные положения о таком согласовании.
25. Исполнительный Комитет может рассмотреть включение следующих элементов
в свое заключение по этой теме:
(a) Дополнительные формы защиты, установленные государствами для обеспечения
действительного получения защиты на международном уровне лицами, испытывающими
потребность в таковой, являются позитивным и прагматическим подходом к ответным
мерам в отношении определенных потребностей в защите на международном уровне.
(b) Получатели помощи по дополнительным видам защиты должны идентифицироваться
по их потребности в защите на международном уровне и рассматриваться в соответствии
с таковыми потребностями и правами человека. Критерии определения статуса
беженца по обеспечению соответствия стандартов принципам защиты беженцев.
Конвенция 1951 года, не применимая непосредственно ко многим получателям помощи,
содержит полезные положения о таком согласовании.
25. Исполнительный Комитет может рассмотреть включение следующих элементов
в свое заключение по этой теме:
(a) Дополнительные формы защиты, установленные государствами для обеспечения
действительного получения защиты на международном уровне лицами, испытывающими
потребность в таковой, являются позитивным и прагматическим подходом к ответным
мерам в отношении определенных потребностей в защите на международном уровне.
(b) Получатели помощи по дополнительным видам защиты должны идентифицироваться
по их потребности в защите на международном уровне и рассматриваться в соответствии
с таковыми потребностями и правами человека. Критерии определения статуса
беженца по Конвенции 1951 года должны интерпретироваться таком образом, чтобы
лица, которые соответствуют критериям, признаваемым таким образом, были защищены
по данному документу, а не рассматривались по схемам дополнительной защиты.
(c) Меры обеспечения дополнительной защиты должны приниматься таким образом,
чтобы усиливать, а не ослаблять, существующий глобальный режим защиты беженцев.
(d) Стандарты обращения с получателями дополнительной защиты должны предусматривать
защиту основных гражданских, политических и социально-экономических прав.
Государства должны, по возможности, стремиться к выработке согласованных подходов
к предоставляемому обращению. Они должны внедрять дополнительные меры защиты
таким образом, чтобы обеспечить наиболее высокую степень стабильности и определенности,
возможную в имеющих место обстоятельствах, включая соответствующие меры по
обеспечению соблюдения других важных принципов, в частности фундаментального
принципа единства семьи.
(e) Временную защиту, являющуюся определенной временной мерой защиты в ситуации
массового притока, предоставляющую непосредственную защиту от высылки в чрезвычайном
положении, необходимо полностью отличать от дополнительных форм защиты, предлагаемых
после определения статуса и обеспечивающих определенный статус.
(f) Конвенция 1951 года и Протокол 1967 года к ней составляют краеугольный
камень защиты беженцев на международном уровне и обеспечивают базовую структуру
для такой защиты. Стандарты, предусмотренные в Конвенции, вместе с указанными
разработками содержат важные руководящие положения в отношении режима, которые
должны предоставляться лицам, испытывающим потребность в защите на международном
уровне.
(g) Государства, которые еще не сделали этого, должны присоединиться к данным
документам и к другим применимым документам о региональной защите беженцев,
для обеспечения наиболее широкого и наиболее согласованного применения основных
принципов защиты беженцев.
года должны интерпретироваться таком образом, чтобы лица, которые соответствуют
критериям, признаваемым таким образом, были защищены по данному документу,
а не рассматривались по схемам дополнительной защиты.